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            城市總體規劃制定的審查要點和行政要求

            來源: 中國城市規劃學會會員單位案例 發布時間:2018-03-30 16:42

            案例詳情

            一、研究背景

            完善城市總體規劃制定工作的領導和組織模式,明晰城市總體規劃制定工作的價值取向,合理確定參與總體規劃制定的工作主體的責任和權限,提高審查的針對性和有效性,明確審查內容和要求,是提高城市總體規劃制定科學性和合理性的重要基礎和前提。

            為配合做好《城市總體規劃編制審查辦法》起草工作,為《城市總體規劃審查工作規則》的修訂提供研究基礎,在對城市總體規劃制定審查工作中存在的問題進行大規模調研和政策梳理的基礎上,住房和城鄉建設部委托開展“城市總體規劃制定的審查要點和行政要求研究”專題研究工作。

            二、研究任務和思路

            本次研究的任務主要包括三方面:一是城市總體規劃制定的領導和組織模式研究,在全面、深刻、透徹地領悟城市總體規劃的工作定位和承擔的調控職能的基礎上,提出總體規劃制定的領導和組織模式建議;二是城市總體規劃技術審查要點研究,明確新時期、新形勢下城市總體規劃制定工作需要把握的基本原則和重點;三是城市總體規劃制定工作行政協調和審查程序優化研究,在兼顧質量和效率的前提下,完善行政審查程序,明確行政審查與協調工作重點。

            本次研究系統分析了當前城市總體規劃審查和行政工作中存在的突出問題和面臨的內外部環境,客觀分析了新時期城市總體規劃制定工作面臨的新形勢、新任務和新要求,在對總體規劃審查和行政工作進行深入解析的基礎上,針對現行制度、政策和實際操作過程中的薄弱環節,提出了改進和完善總體規劃審查審批工作的對策措施建議。

            研究技術路線圖

            三、主要研究結論

            一是客觀剖析了當前城市總體規劃編制組織和審查工作上存在的四方面問題,包括:參與規劃編制主體責任界定不清;審查重點和標準不夠明確;審查環節多,交叉重復,效率低,周期長;對總體規劃修改的審查要求需進一步明確等。

            二是分析研判了新時期城市總體規劃制定工作面臨的新形勢、新任務、新要求。研究報告梳理了當前城市發展建設中的用地、設施、資源等7大方面突出矛盾和問題,指出了未來城市總體規劃調控面臨的差異化調控、工業區用地管控、底線控制、綜合承載能力、保障性設施和公共服務設施配置、舊城更新、歷史文化保護等8方面任務和要求。

            三是從基本理論和政策實踐層面,系統分析歸納了對城市總體規劃“審查工作”的總體認識。首先,區別技術審查和行政審查,技術審查重在技術理性審查,行政審查重在合法性審查;其次,對審查中指導和把關兩方面的作用進行把握,指導性主要提高規劃方案的科學性和合理性,把關性主要對規劃內容與相關法律、法規、標準、規范和上位規劃的符合性進行判斷;最后,區分規劃到期后重新編制與不到期修改的審查差異。

            四是提出了對城市總體規劃審查工作重點和標準進行優化調整的建議。(1)建議審查圍繞定位和目標,生態、資源、環境,空間總體布局,歷史文化遺產保護,城市運行基本保障設施等五方面內容,并明確了審查事項和審查標準;(2)明確了綱要和成果階段技術審查和行政審查的重點。技術審查綱要階段主要確定城市發展戰略、思路和框架性解決方案,成果階段則重點審查是否對綱要階段提出了操作層面的規劃方案以及規劃內容、深度、成果表述是否符合編制辦法、技術標準等要求。(3)建議對城市總體規劃報批成果進行調整,編制以審批機關關注事項為核心的報批文本;(4)提出了對國務院審批的城市總體規劃審查工作的優化建議,包括審查方式、審查階段主體、初審工作、部級聯席審查方式等方面;(5)對不到期修改城市總體規劃審查工作提出了4方面特別要求,包括是否構成修改、評估報告審查內容和判定標準、修改強制性內容論證報告審查內容和標準、修改后城市總體規劃審查工作要求等。

            五是就城市總體規劃編制過程中,城市人民政府、城市規劃行政主管部門、相關行業主管部門、區縣政府和規劃編制單位的行政領導和組織工作,提出了改進的思路和建議。

            四、技術特色和實踐價值

            技術特色主要包括三方面:一是突出實用性:針對性地研究解決當前城市總體規劃審批和行政工作中的問題,糾正了實踐工作中不同層面對城市總體規劃審批工作的地位、作用的認識誤區,提升工作效率;二是強化事權視角:首次從“一級政府、一級事權”的視角,研究改進城市總體規劃審批和行政效能和效率;重點把“從城市角度總體規劃應編制的內容”與“從上級審批機關角度總體規劃應審查的內容”做了區別,對總體規劃應該“簡化瘦身”還是“更突出綜合性和全面性”的爭議性問題,給出了基于“事權”視角的判斷,避免總體規劃編制改革的盲目性。三是有限目標導向:研究圍繞有限目標和政策銜接,立足于對既有政策和制度的改進和完善,在現有法律法規和制度框架下提出建議。

            本課題研究從2012年10月接受委托,在研究過程中規劃司組織召開了開題會和多次專家討論會。2013年12月17日上午,住房城鄉建設部城鄉規劃司組織召開了課題審查會,與會專家一致認為,這是國內首次從行政審批要求視角,研究如何改進和完善城市總體規劃制定工作。課題成果思路清晰,邏輯嚴謹,緊扣實際工作需要,針對性和可操作性強,為《城市總體規劃編制審批辦法》的起草和《城市總體規劃審查工作規則》的修訂提供了重要的研究基礎。

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