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            李曉江:公園城市建設的核心命題是什么?

            2022-03-28 15:36 來源:城市進化論

            人口還在向城市聚集。到2035年,中國超大特大城市數量還將進一步增加。面對新形勢新挑戰,優化調整城市發展方式勢在必行。

            3月16日,國家發改委、自然資源部、住建部聯合印發《成都建設踐行新發展理念的公園城市示范區總體方案》,對探索“山水人城和諧相融新實踐”和“超大特大城市轉型發展新路徑”提出了新要求新任務。什么是“公園城市”?國務院批復同意建設該示范區承載了怎樣的全局意義?在探索實踐中,成都這座新晉超大城市如何完整、準確、全面貫徹新發展理念?

            京津冀協同發展專家咨詢委員會委員、中國城市規劃設計研究院原院長李曉江在接受城市進化論專訪時表示,跨越“中等收入陷阱”是人均GDP達到1萬美元后的核心議題,為此必須改變社會經濟發展模式,實現人與自然的和諧共生,并解決社會公平正義問題,實現共同富裕。

            在他看來,成都未來不是要建一個“低水平的公園城市”,而是要不斷提高經濟發展質量、滿足美好生活需要,但同時資源環境消耗不再增加,碳排放不斷減少,實現經濟社會發展與資源環境消耗“脫鉤”,“這才是最和諧宜居的公園城市的目標”。

            更重要的是,在中國城市發展模式轉型探索的大潮中,“公園城市”是其中一種類型,同時還需要若干不同類型的試驗和示范。

            一、跨越“中等收入陷阱”必須解決發展模式問題

            城市進化論:截至2021年,我國常住人口城鎮化率達到64.72%,超9億人居住在城市。在邁向現代化的今天,城市發展到了什么階段?

            李曉江:我一直把中國的城鎮化解讀為“上半場”和“下半場”。上半場紅利很多,經濟發展很容易,一個策略各地都可以用,一種路徑大家都可以模仿。這是“上半場”的特點,因為發展條件好、機會多,經濟體制改革以后,能量一下就釋放了出來。這個階段,我們的發展目標比較單一,就是經濟增長。因此也走的是一種粗放的、野蠻發展的路徑,看起來光鮮亮麗,實際問題重重,越積越多,到了難以為繼的地步。

            十八大以后,中國的城市發展方針和發展理念發生了重大轉變,深刻的背景在于我們的發展階段變了。到了“下半場”,人均GDP達到1萬美元左右,跨越“中等收入陷阱”就成了一個核心命題,為此必須處理好兩個大問題,首先是發展模式的問題,必須從野蠻擴張的發展模式轉向生態文明的發展模式,實現人與自然的和諧共生。如果繼續用前一種模式,給中國三個地球都不夠用,所以“雙碳”目標雖然是一個大難題,但卻是必由之路。第二,必須解決人的問題,解決社會公平問題,解決人的更好的發展問題。

            我們講跨越“中等收入陷阱”,核心一個是發展模式的陷阱,另一個是社會公平的陷阱。把這兩個問題聚焦在一起,第三個問題就產生了:面對越來越復雜的發展環境和越來越高的發展要求,必須從傳統的“管理”轉向“治理”,多部門、多領域參與,社會、市場、政府一起努力,推進治理體系和治理能力的現代化。

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            圖片來源:張建 攝

            城市進化論:提出“公園城市”建設,希望瞄準解決哪些現實問題?

            李曉江:十九大報告重新描述了中國社會的主要矛盾,美好生活上升到了發展目標的第一位。一個人均GDP達到1萬美元的社會,必然要從“有沒有”轉向“好不好”,美好生活的需求更加多元。

            我們必須清醒地看到,現在還有大量的發展不平衡不充分問題需要解決,要滿足老百姓對美好生活的需要,就必須改變發展模式,改變發展價值觀?!吧习雸觥钡目焖侔l展付出了環境的、社會的代價,留下了巨大的歷史欠賬,現在其實是一個“還債”的階段。

            所以從生態文明建設到“兩山”理論再到“公園城市”的提出,我認為都是為了解決城鎮化“上半場”遺留的問題,讓“下半場”走得更好。

            二、探索山水人城和諧相融不是建一個“低水平的公園城市”

            城市進化論:發展模式具體應該怎么改?尤其是21個超大特大城市,要想更高效地集聚經濟和人口,未來該向何處轉型?

            李曉江:大城市一直有天然優勢,它的規模效益、聚集效應帶來了多樣性、多元化和多機會。越是大城市,人越容易活下來,越有發展機會。但幾十年的快速發展,大城市產生了大量污染、公共資源短缺、交通擁堵、房價高漲等問題,治理“城市病”始終是一個大課題。

            這一輪城市轉型,我們看到至少有兩種模式。第一種是“北京模式”,2014年京津冀協同發展戰略提出以后,工業、批發業從北京撤出,建設北京副中心和雄安新區等,通過疏解非首都功能,調整經濟結構和空間結構。第二種是“成都模式”,主動調整自己的空間結構、發展模式來克服發展門檻,從“圈層式”發展走向“組團式”發展。我一直認為,跨過龍泉山是一件很難的事情,但卻是長遠利益所在,它最大的好處是有利于保護都江堰精華灌區——中國最高水平的三個人工水網地區之一。

            中國很多城市的發展都是“攤大餅”,從經濟上考慮,這是效率最高的一種形態,但對環境的負面影響比較大?!帮灐睌偟迷酱?,熱島效應就越強烈,能源消耗就越多。強調生態文明建設意味著城市發展不能再以大量犧牲、占用、消耗自然資源為前提,這是肯定的。

            接下來,中國要努力實現經濟社會發展與資源環境消耗的“脫鉤”,走一條經濟社會繼續發展、但資源環境消耗不再增加的道路。我們注意到,發達國家的經濟還在增長,人均GDP、人均收入還在提高,但它的人均能耗、人均資源消耗在減少,這就是一種“脫鉤”?!懊撱^”理念背后是新發展階段的價值觀決定的。

            城市進化論:目前來看,要實現“脫鉤”還面臨很多現實難處。

            李曉江:城鎮化“上半場”,我們認為自然是可以被征服的,是拿來被人類利用的。今天強調尊重自然,是因為意識到綠水青山是我們生存的前提,即使它不創造實際的物質收益,也在創造一個良好的生存環境,人與自然一定是“共生”的,提出“雙碳”目標也是為了實現可持續發展。

            但人的需求還在不斷增長,相比工業領域,生活領域、交通領域的能耗和碳排放很難降低?,F在我們的人均GDP才1萬美元,發達國家人均GDP已經是4萬~5萬美元的水平,他們在生活領域的能耗是我們(目前)的3~4倍。所以,用發展的眼光來看,既要達到發達國家的經濟發展水平,又必須實現綠色低碳,這就是最難實現的地方。

            城市進化論:《總體方案》提到“探索山水人城和諧相融新實踐”,在人與自然之間特別強調了“城”,為什么?

            李曉江:公園城市本身是一個城市發展的命題。在生態文明理念下,城市和自然的關系是“共生”,而非“掠奪”或“侵占”。通過一個好的“城”的發展,來處理人、城、自然三者之間的關系。

            比如建筑領域,建造環節產生的碳排放占建筑全生命周期碳排放的25%~30%,過去那種大拆大建、推倒重來,是非常不綠色、不低碳的,所以現在提倡城市更新。盡可能改造利用既有建筑,多用綠色建材和建造技術,人均建筑面積、使用空間增加了,但對自然資源的占用、消耗減少了。

            所以,在中國城市發展模式轉型的大框架下,需要若干個不同類型的試驗和示范,“公園城市”是其中一種。成都不是要建一個“低水平的公園城市”,而是要繼續發展,不斷提高經濟質量和生活品質,滿足人對美好生活的需要,同時資源消耗要“脫鉤”,碳排放不增加甚至減少,探索一種更好的城市發展模式,這才是最和諧的公園城市的目標,我認為這也是公園城市的核心命題。

            三、“疏解非核心功能” 超大特大城市的共同任務

            城市進化論:建設公園城市示范區的一個大背景是推進成渝地區雙城經濟圈建設。放到區域戰略下看,示范區如何支撐成渝高質量發展?

            李曉江:成渝要成為中國經濟的“第四極”,首先成都和重慶必須有足夠的能量和能級。只有強大的中心城市,才能帶動一個強大的區域,同時,中心城市又必須是健康的。

            現階段,成都、重慶對區域的輻射帶動能力遠不如上海、深圳,一方面要持續提升它們的能級,擴大輻射帶動能力,同時在這個過程中,要少犯錯、少生病。我認為,良好的公園城市發展目標,良好的制度環境、發展模式,可以讓經濟發展更加平穩,讓城市保持持續的聚集能力、吸引能力,同時增強輻射帶動能力。

            當然,成渝地區的發展階段和珠三角、長三角相比,還有一個時間差。成都、重慶不能走沿海地區“先污染再發展”“先犯錯再糾錯”的老路,需要用新的發展模式規避風險和毛病,既解決自己當下和未來的問題,實現更好的發展,同時也為中西部地區的超特大城市,做一個先行示范。

            其實現階段所有的超特大城市都面臨和北京相似的任務,即疏解非核心功能。不用諱言,過去幾十年因為只追求經濟總量,地方政府“拿到籃里就是菜”,高端低端都要,也斷了別人的后路。我們說“城市不要低端人口”這句話是不對的,但大城市應該放棄低端產業。低端產業要的是低成本空間,大城市不可能低成本,如果獲得了低成本空間,說明大城市資源配置錯了。本來大中小城市應該有合理的產業分工,市場也有這種規律,高端產業可以承受高成本,就到中心城市去,中低端產業承受不了高成本,就到中小城市去,甚至鄉鎮去。結果大城市把它們都攬在懷里,最后必然導致臃腫肥胖,功能過度集聚。

            城市進化論:所以現在提出要“瘦身健體”。

            李曉江:“瘦身健體”這個詞用得挺準,它意味著要對城市的功能、產業有所選擇,發展中心城市應該發展的核心功能,而不是什么都要。

            非核心功能的疏解,包括市域范圍內的,也包括向周邊地區的。城市之間應該借用市場的力量來實現合理分工,而不是行政力量。讓周邊城市有更多發展機會,也是區域發展應有之義。成渝要實現高質量發展,一定要處理好中心城市與周邊地區的協同問題。

            從發展形態上看,現在也比較推崇大城市市域范圍內的相對分散發展,比如北京建城市副中心、上海建5個新城,都是從市域空間格局上進行調整,讓整個城市有更大的容量,人口可以更加合理的分布。中心城區的規??刂谱×?,付出的資源環境代價和造成的“城市病”可能會減弱一點。

            四、實現“空間正義” 不同群體各取所需、各得其所

            城市進化論:我們注意到,公園城市示范區建設將從生態、生活、生產、治理四個方面“著力”。您如何理解“三生”和“治理”在未來城市建設運營中的角色?

            李曉江:我們過去發展的路徑是什么?一方面追求住宅用地的土地出讓金越高越好,另一方面要騰出大量的指標給工業,給生產提供了大量空間。結果是生產空間被大量低效利用,甚至躺著“曬太陽”,住宅建筑修到三、四十層樓高。生活、生產空間出現的問題不是土地不夠用,是土地空間資源錯配的問題。

            2015年底舉行的中央城市工作會議已經強調要“統籌生產、生活、生態三大布局,提高城市發展的宜居性”,并提出了明確的要求,生產空間要集約高效,生活空間要宜居適度,生態空間要山清水秀。

            本質上,“三生”空間的配合協調、恰當利用,是一個很重要的空間治理問題,生態、生活、生產是目的,治理是手段?!爸卫怼辈皇亲陨隙碌摹肮芾怼?,一定要有全社會的共同參與。同時,“三生”空間資源的分配一定要考慮不同群體的需求,一方面為中等收入群體創造更好的生活環境,增加居住用地、公共服務,同時也要為弱勢群體、低收入群體提供可承受的生產生活空間,比如城中村、夜市、沿街排擋等,城市的空間資源分配要實現“空間正義”,讓不同的群體各取所需、各得其所。

            城市進化論:治理一定要有針對性。

            李曉江:對不同的主體要有不同的供給方式。最典型的,城鎮化“上半場”的人口流動主要是農民工,只需要一張床、一份工資,他就去了,但今天流動的主要是大學生。過去我們一年新增加1000萬農民工,現在光大學生一年畢業就1000萬。城市用什么吸引大學生?必然要用高品質的生活、高質量的公共服務。

            深圳這幾年拼命建學校,從幼兒園、小學到初中、高中,為什么?人口結構變了。從六普到七普(注:人口普查),深圳增加了600萬大學生,減少了400萬農民工,這樣一個人口的“置換”,它的需求是不一樣的,城市的健康發展必須把居民的需求研究透。

            五、用規則引導行為 優化考核指標、設置剛性約束

            城市進化論:所以包括公園城市在內,未來城市的建設運營必須要有一個治理體系和治理能力的提升。

            李曉江:是的。對公園城市建設來講,盡管國務院復函只點了國家發改委、自然資源部、住建部三個直接相關的部門,但想要提升“三生”協同、“三生”合理配置的治理體系,一定需要多部門全方位的參與。

            首先,要有國家的戰略、資源資金的投放、政策法規的支撐。其次,要有綠色的生產方式和生活方式,這個要靠市場主體和居民共同實現。同時,像環保、教育、醫療等涉及民生領域的部門,一定要參與進來,共同形成政策合力。我們看到《總體方案》中已經明確了這一點。

            城市進化論:方向已經很明確,關鍵在于怎么落到實處。

            李曉江:考核指標肯定是非常重要的??己酥笜耸亲罨镜摹坝螒蛞巹t”,規則決定行為,個人是這樣,企業是這樣,地方政府也是這樣?,F在各大城市那么高的工業比例,最根本的原因還是在于GDP考核,為了GDP什么都要,土地、能源都敞開用。所以,我認為調整優化考核指標,并設置資源消耗的剛性約束指標,大城市一定會去尋找能耗低、碳排放少,同時經濟效益更高的產業,這兩條是自上而下優化各級政府行為最有效的工具。

            這幾年,地方政府每到年底就“拉閘限電”,背后其實是能耗“雙控”在發揮作用。設置有限的指標,并給予剛性的約束,一方面可以引導城市優化配置資源,另一方面也倒逼超特大城市的工業向外疏解。我們的超特大城市有那么高的工業比例,實際上是不正常的。工業本身不應該在這些城市大量存在,只有最高端的、最高效的、最高附加值的工業,或者是先進的生產性服務業,可能在大城市生長。

            當然,對地方政府最有效的是考核指標;對企業應該“軟硬兼施”,激勵和鞭策并行;對老百姓則不能強制,需要柔性引導,給他提供替代選擇方案。比如政府鼓勵市民綠色出行,一方面可以增加小汽車的使用成本,更重要的是提高地鐵、公交、自行車和步行的使用便利度,提供更加安全、舒適的公共交通和慢行出行環境,這樣來引導大家改變生活方式。

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