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            分層次、梯度式推動城鄉融合一體化發展

            2022-05-06 09:46 來源:每日經濟新聞 作者:記者 黃名揚

            國家“十四五”規劃提出,深入推進以人為核心的新型城鎮化,其中提到推動以縣城為重要載體的城鎮化建設,大力發展縣域經濟,促進產業聚集、促進農業轉移人口有序融入城市、促進當地勞動力就近就業。

            4月28日,中國城市百人論壇2022年春季論壇上,中國城市和小城鎮改革發展中心主任高國力表示,建制鎮是我國推進就地城鎮化的核心載體——全國2萬個左右的建制鎮,承載了全國58.1%的人口;其中5萬人以下的“小城鎮”,又占到建制鎮總數的75%,為此,“建制鎮在新型城鎮化中承擔著不可替代又非常獨特的功能和定位?!?/p>

            高國力指出,盡管縣城城關鎮過去十年的常住人口規模保持了一定增量,但其在全國城鎮人口的占比卻有所下降?!斑@說明城關鎮在新型城鎮化進程中正面臨著‘引力不大、功能不強、能級不高’的現實問題”。

            下一步,他認為應從三個方面加快提升城關鎮聚集和吸引農民進城的能級,“力爭實現在吸聚農民‘總量’穩步提升的同時,也能夠提高城關鎮人口在全國城鎮人口中的‘占比’,這樣才能真正實現縣城的就地城鎮化”。

            數量上升、人口占比下降

            我國的建制鎮數量實際上經歷了從壓抑后的“爆發”,到理性發展的轉變。

            “改革開放之前,長期以來是城鄉二元分割,農村人口很難流動到城市地區來,限制了我國城市和城鎮地區的發展?!备邍χ赋?,直到1984年我國適當放寬了建制鎮的設置標準,撤鄉設鎮步伐明確加快。

            數據顯示,1978年我國的建制鎮數量2176個;2002年,這一數據已增長到20601個,增長了8.47倍,“我國壓抑很長時間的建制鎮的數量保持了一個迅猛的增加”。

            “而在迅猛增加的同時,出現了建制鎮質量不高,布局散亂等一系列的問題”,正是在此背景下,高國力指出,國務院辦公廳2002年8月專門印發了《關于暫停撤鄉設鎮工作的通知》,建制鎮由此進入到理性發展的階段。

            近20年我國建制鎮數量始終穩定在2萬個左右。據統計,截止到2020年,我國擁有的鄉鎮級行政單元已有38741個,其中建制鎮數量為21157個,占比達到54.6%,較1990年提高36.1個百分點。

            反觀人口,高國力發現,無論是從建制鎮的鎮域、鎮區、還是城關鎮,三個維度的人口變化均反映了同樣趨勢:我國城鎮化人口主力并未聚集到建制鎮,而是聚集到建制鎮以上的大中小城市和超大特大城市。

            首先,從建制鎮鎮域人口情況來看,根據國家統計局《2021年中國縣域統計年鑒》數據,2020年我國建制鎮鎮域戶籍人口8.19億,占到全國總人口58.1%;其中約75%鎮域總人口,聚集在5萬人以下“小城鎮”,僅有662個鎮域戶籍人口大于10萬人?!翱梢娢覈ㄖ奇偪傮w的人口規模相對偏小?!备邍φf。

            若進一步聚焦到鎮區人口,2020年我國建制鎮鎮區常住人口達到3.25億,占到全國總人口的23%,占全國城鎮人口的36%。

            高國力指出,若對比“六普”和“七普”數據,“十年間我國建制鎮鎮區常住人口呈現了‘兩升一降’的特點”:“兩升”一是人口規模增加了0.59億,二是其占全國總人口比重提高了3.15個百分點;“一降”則指其占全國城鎮人口比重下降3.75個百分點。

            縣城城關鎮數據也佐證了這一趨勢。

            高國力指出,2020年全國1495個縣中,縣城常住人口1.58億,占全國總人口11.22%,占到全國城鎮人口的17.56%?!皩Ρ取铡汀咂铡?,縣城城關鎮常住人口與建制鎮鎮區戶籍人口呈現了同樣的規律,即其并非當前或過去十年我國農村人口進城的主力聚集地區”。

            鎮域經濟不應貪大求全

            建制鎮在新型城鎮化中具有非常獨特的功能和定位,承擔著不可替代的作用。

            高國力指出,首先,建制鎮“是推進就地城鎮化的關鍵載體或核心載體”,而建制鎮、城關鎮,既是農民進城的“第一道門檻”,也是“第一個基本階段”。依托建制鎮“離土不離鄉”,不僅“能夠化解我國當下龐大的留守群體問題”,同時“也是非常重要的分流渠道,可能有效遏制緩解大城市病的進一步蔓延”。

            其次,“建制鎮的就地城鎮化應是實施鄉村振興戰略的有力支撐?!彼赋?,無論是基礎設施的延伸銜接,還是公共服務的下鄉進城;無論是現代農業進一步的做大做強,還是農村生態文明的推動和建設,“建制鎮都是對接農村地區、銜接廣大農民非常重要的支撐和節點”。

            更重要的是,建制鎮還是“推動城鄉融合和一體化發展的重要支點”。

            “過去我國農村支持城市發展,新世紀以來我們進入到以城帶鄉、以工補農的階段”,在高國力眼中,這種轉變“不可能一下子使超大特大城市與農村發生太多、太直接、太密切的聯系,必須要分層次、梯度式地推動城鄉融合一體化發展”。

            在此情況下,“特別在城鄉的要素流動上,包括商貿、物流、集散等功能,建制鎮發揮了提升農村、帶動農民、加強農業很好的作用”。

            眼下,還需讓更多人來到城鎮、扎根城鎮。而在高國力看來,首先可以從提升城關鎮能級、增強其吸引力入手。

            產業是吸引人的關鍵。高國力認為,對于城關鎮而言,最重要的是要符合鎮域經濟范圍的發展特點——一方面,避免千城一面,不一定要求生產功能的小而全,而應該進一步挖掘生產功能的特色化;另一方面,要強調生產功能適應化,“不應該盲目追求生產功能的高端化,更應引進相配套的、合適可行、能夠落地的產業、行業和企業”。

            在此基礎上,也應注意生產功能的集約化,避免不少大城市前些年走過的“粗放式、攤大餅”彎路。

            與此類似的是,要構建一套符合鎮域經濟定位的公共服務體系。高國力認為,在維持低生活成本的同時,城關鎮要強調看病、出行、教育的方便性和舒適性,瞄準小而美,避免城市交通的擁擠、生活壓力的上升,生態環境的惡化等。

            同時,還需要發揮其作為縣域核心地位的優勢,提升挖掘綜合職能潛力。

            “城關鎮往往是一個縣域行政、信息、商務和文化中心”,高國力認為,“這與很多省會城市有相似之處,不一定是經濟‘老大’,不應該盲目追求功能的大而全、盲目追求經濟總量的快速擴張,而應著力在功能的配套完善特色優勢上,尋找自身獨特的吸引力?!?/p>

            “只有這樣,才能真正實現建制鎮和城關鎮分工協作、優勢互補、人口互動的重要載體?!备邍θ缡钦f。


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