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            肖金成:以都市圈為重要環節,構建現代化區域發展體系

            2022-05-18 13:52 來源:上海大都市圈規劃

            導 讀

            國家“十四五”規劃綱要提出“發展壯大城市群和都市圈”,將都市圈作為城鎮化空間格局戰略的重要環節。目前,《上海大都市圈空間協同規劃》即將由滬蘇浙兩省一市政府聯合審定發布。為推進空間協同規劃的實施,有效開展上海大都市圈空間治理,上海大都市圈規劃研究中心特別邀請中國宏觀經濟研究院肖金成研究員,以筆談的形式針對都市圈建設和上海大都市圈相關議題進行闡釋與解讀。

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            肖金成  中國宏觀經濟研究院二級研究員,中國社會科學院大學博士生導師

            國家發改委已陸續批復南京、福州、成都、長株潭等都市圈發展規劃,對于當前全國各地都市圈建設應如何理解?都市圈建設應重點關注哪些方面?

            肖金成:都市圈是一個自然形成和發展的過程,不是規劃的結果,規劃是基于促進都市圈健康發展的政府行為。最早使用“都市圈”這一概念的日本學者木內信藏研究日本城市后,提出了“三地帶學說”,即大城市的圈層由中心地域、周邊地域和邊緣廣闊腹地三部分構成,這一思想后來發展成為“都市圈”概念,并得到日本政府的認可。都市圈和都市是分不開的,沒有都市就沒有都市圈。比如日本曾將“外圍地區到中心城市的通勤人口占本地人口的比重在15%以上”作為確定“都市圈”范圍的條件之一,強調與該都市在地域上相連的聯系緊密的外圍地區為都市圈的范圍。城市和周邊地區的關系的發展過程大致分為三個階段:第一階段是周邊要素向核心城市聚集,表現為極化效應;第二階段是既有要素向核心城市聚集的過程也有向外輻射的過程。第三階段是輻射效應大于極化效應,都市圈形成;最后是和其他都市圈或城市圈耦合形成城市群。

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            圖1 都市圈發展的不同階段

            根據都市圈形成的原理與中國城市的現實特征,可以給都市圈下一個定義,即都市圈是以超大城市、特大城市或輻射帶動功能強的大城市為核心,以核心城市的經濟輻射距離為半徑,形成的功能互補、分工合作、經濟聯系密切的區域。其主要包含四個內涵:一是都市圈的核心城市是超大城市、特大城市或輻射帶動功能強的大城市;二是都市圈的核心城市多數情況下只有一個,在極少數情況下出現兩個實力相當的大城市共同輻射一個區域;三是都市圈內的聯系主要是經濟聯系,是產業鏈條的延伸或市場的拓展;四是都市圈是城市群形成的前提條件,有了都市圈,才有可能形成城市群。

            都市圈作為一個有機聯系的整體,從其形成之日起,就從單個城市的競爭力轉變為都市圈整體的競爭力。因此,應對都市圈進行規劃,加強區域合作,促進其健康有序發展,促進都市圈內要素的自由流動。都市不僅輻射帶動周邊的城市,也輻射帶動周邊的農村,都市周邊的農村經濟也比較繁榮,應構建新時代融合發展的新型城鄉關系,推進城鄉一體化。

            現代化區域發展體系構建一直是區域研究的熱點話題,對于當前發展現狀及趨勢,應如何構建現代化區域發展體系?其中涉及的城市、都市圈、城市群等空間單元應有怎樣的定位及要求?

            肖金成:黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央在原有四大區域板塊基礎上,以重大交通軸線為基礎,開創性地提出了一系列重大區域發展戰略,重塑區域經濟發展格局。2018年,習近平總書記在中共中央政治局第三次集體學習時強調“深刻認識建設現代化經濟體系重要性,推動我國經濟發展煥發新活力邁上新臺階”。作為現代化經濟體系的重要組成部分,現代化區域發展體系的構建應以實現國家現代化為導向,以區域協調發展為總戰略,統籌東中西,協調南北方,促進經濟要素在更大范圍、更高層次、更廣空間順暢流動與合理配置?,F代化區域發展體系包括城市、都市圈、城市群、經濟區、發展軸等,以系統的思維,理論與實踐相結合,建設都市圈,形成城市群,規劃經濟區,打造發展軸、培育增長極,構建彰顯優勢、各具特色、相互耦合、協調聯動的區域發展新格局。

            城市是區域的中心,區域靠城市帶動并支撐城市的發展,因此城市與區域是不可分割的。一些城市腹地較大,對周邊地區輻射作用強,可稱為區域性中心城市。城市影響的范圍稱為城市圈,城市的規模越大,輻射影響的范圍就越大。

            都市圈是城市圈的特殊形態。隨著城市的規模不斷擴大,城市就發生了質變,由城市變成了都市,其本質特征是輻射效應大于極化效應,輻射力大于吸引力,對周邊地區的影響明顯加強。都市圈的范圍也相應擴大,和周邊地區的關系更加密切。通過規劃引領,完善交通體系,延伸產業鏈條,帶動周邊地區發展,逐步實現都市圈的“同城化”。

            相互耦合的都市圈(城市圈)共同形成城市群。如長三角地區除了上海,還有南京和杭州各自都有輻射影響的范圍。都市圈相互覆蓋即耦合,就出現了新的形態即城市群。隨著經濟的發展,我國已形成長三角、京津冀、珠三角等城市群,未來還會形成若干個新的城市群,加強城市群內部交通設施網絡化和空間結構合理化,強化城市群內部城市之間的功能分工,推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變,提升城市群的整體競爭力。

            發揮城市群對周邊區域的輻射力和帶動力,構建跨省市的經濟區,使城市群成為經濟區之核。以城市群為核心推動形成經濟區,不僅順應我國經濟社會發展在空間上先集聚成點、后擴散于帶、再輻射為面的客觀趨勢,也有利于改變我國人口與產業不匹配、大都市過大、小城鎮過多、中等城市發育不良的區域空間結構不合理狀況,提高資源配置效率和經濟自組織能力,消除行政壁壘,促進要素跨區域流動。

            城市群之間的交通一般比較發達,經濟要素在交通線上的集聚度比較高,謂之經濟帶。依托經濟帶,打造發展軸不僅有利于節約基礎設施建設成本,也有利于加強城市群之間的聯系,促進區域協調發展,還有利于促進生產要素合理分布,從而為經濟發展提供持久動力。

            現代化區域發展體系包括城市、都市圈、城市群、經濟區、發展軸等,是我根據區域經濟原理和中國現實提出的一個構想。構建現代化區域發展體系是一篇大文章,既是一個重大理論命題,更是一個重大實踐課題,需要從理論和實踐的結合上進行深入探討。

            近期國家發改委強調“2022年要深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略”,都市圈作為人口集聚的重要空間單元,如何實施好“以人為核心的新型城鎮化戰略”?

            肖金成:城鎮化最初是由國外學者提出的概念,剛引入國內時稱為“城市化”,指的是農村人口向城市轉移的過程,而不是指城市向外擴展的過程。隨著工業化的推進,工業化需要勞動力,把農村人口吸引到城市成了城市居民,城市人口占總人口的比重越來越高,謂之城市化水平?!笆濉庇媱澲?,將這一概念表述為“城鎮化”,并在綱要中明確提出“積極穩妥地實施城鎮化戰略”。根據“七普”數據,城鎮化水平已經達到63.89%,比2010年提高了14個百分點。

            都市圈的城鎮化水平一般較高。在都市圈范圍內,除了核心城市,還有眾多城市和城鎮,產業比較發達,創造了很多就業崗位,吸納了很大范圍的人口,所以城鎮化水平一般比較高。一般來說,都市圈核心城市及周邊城市的規模大小,吸納勞動力多少,決定城鎮化水平的高低。城鎮化水平,以地級市或更大尺度的區域進行統計比較才有意義,縣以下進行統計比較意義不大。都市圈層面,不僅都市圈核心城市可以吸納農村人口,都市圈本身也可吸納都市圈之外的農村人口。城鎮化水平是衡量都市圈發展水平的重要指標。城鎮化水平低說明都市圈經濟發展水平低,如果城鎮化水平較低說明人為擴大了都市圈的范圍。

            當前城鎮化水平不斷提高,但質量參差不齊。農村人口進入城市和城鎮,但并不是所有的人都能享受到與城市居民相同的公共服務,這是當前城鎮化過程中出現的最大的問題。我國存在城鄉二元結構,但城市和城鎮也有本地人口、外地人口二元結構,享受的服務是不平等的,也是不公平的。農村人口進入城市沒有獲得應有的服務保障,很可能反流到農村,造成的結果是:一是城市缺乏勞動力,勞動力成本大幅度提高,企業競爭力不斷減弱;二是回流農村的人口收入大幅度下降,消費能力也會大幅度下降,消費需求難以擴大,造成低水平均衡,其后果是非常嚴重的,也是需要警惕的。

            城鎮化問題,首要應將概念及本質搞清楚,才能綜合判斷都市圈的城鎮化水平和城鎮化質量?;诔鞘芯用裆顮顩r高低的研判,特別是沒有戶籍的居民的生活狀況,才能真正反映城鎮化質量。

            習總書記在第75屆聯合國大會上宣布CO2排放力爭于2030年前達到峰值,2060年前實現碳中和。在都市圈或區域層面如何實現雙碳目標、重點和難點有哪些?

            肖金成:“碳達峰、碳中和”是中國對國際社會的承諾,當前需要明確如何如期達到“雙碳”目標?碳排放量不再增長后對經濟發展有何影響?碳排放方面,需根據具體情況在全國層面采取不同的安排,明確不同地方的碳排放增長指標,如能源、重化工業占比較高的地方,應采取技術創新等手段減少碳排放,但在2030年以后很可能繼續增長。有很多地區如采取措施,很可能提前達峰。碳中和方面,即碳的排放和碳吸收實現均衡,通過擴大森林、濕地面積、發展農業等不同手段吸收或固碳,研究碳捕捉技術;通過對能源結構進行調整,發展太陽能、風能、潮汐能、地熱能等新能源,實現碳中和。此外,基于不同地區碳排放高低差異,推動碳交易市場建設,完善碳資產管理、碳減排成效評估,探索將績效考核與碳減排成效掛鉤。

            對于都市圈或區域層面“雙碳”目標的實現,需強化政策和市場的協同作用:一是強化企業的市場主體地位,充分發揮企業的自主決策能力,為企業提供優質高效的公共服務,使市場在資源配置中起決定性作用;二是適度的政府管控,避免產業過度依賴政府補貼引起周期性波動,加強區域協同和產業協同的系統謀劃;三是完善能源價格體系,建立各種能源的合理比價關系,完善有利于低碳發展的價格、財稅等經濟政策,使能源價格充分反映生態環保成本。

            《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》提出“推進都市圈協調聯動。加強都市圈間合作互動,高水平打造長三角世界級城市群”,近幾年上海、南京、杭州、合肥等都市圈正加快建設中。在此背景下,長三角都市圈之間如何實現聯動發展?

            肖金成:長三角城市群是學者公認的城市結構和空間布局比較合理的城市群,包括上海都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈等。上海的輻射半徑可達200公里,南京、杭州、合肥等的輻射半徑可達150公里。都市的輻射是由近及遠的,離都市近的城市和農村聯系更密切、所受的影響也最大。長三角城市群應強調先實現都市圈的同城化,在此基礎上,推動城市群的一體化發展。

            首先,都市和周邊地區形成互動關系,既是核心城市的責任,又是核心城市的歷史使命。如建設軌道交通體系,將核心城市與周邊城市緊密聯系起來,推動產業和人口向周邊的小城市、小城鎮轉移,降低核心城市的人口壓力。長三角各個都市圈在空間范圍上重疊黏連,就形成了一個更大的區域——城市群。在城市群層面建立合作機制,推動長三角城市群各城市的分工與合作。

            其次,明確區分城市群與都市圈的定位及要求。都市圈包括城市、城鎮和農村等,核心城市是動力源和輻射源,不僅輻射帶動城市,也帶動農村,要處理好城鄉關系。城市群范圍比較大,主要考慮城市間關系,如上海和周邊城市的關系、南京和周邊城市的關系,上海與南京、杭州的關系、上海都市圈與南京都市圈、杭州都市圈的關系等。

            最后,探討都市圈之間的聯動發展,應重點考慮以下三個方面:一是交通一體化;二是市場一體化;三是公共服務一體化。此外,城市功能分工等需要進一步明確,如核心城市、大城市、中等城市、小城市、小城鎮等各自應有明確的分工和功能定位,分工才能合作,優勢才能互補。

            《上海大都市圈空間協同規劃》即將由滬蘇浙兩省一市政府聯合審定發布,對于上海大都市圈后續的實施工作,有何寄語或期望?

            肖金成:上海都市圈位于我國東部沿海長江三角洲地區,以我國人口規模最大的城市上海為核心,是長江三角洲城市群的重要組成部分。作為我國直轄市之一,上海地處長江入???,是首批沿海開放城市和長江經濟帶的龍頭城市,也是我國重要的經濟、交通、科技、工業、金融、會展和航運中心。目前,上海都市圈形成了明顯的城市功能分工格局,蘇南地區和浙北地區接受上海的經濟輻射,形成了經濟發達的沿江工業帶和沿海工業帶,與上海的經濟聯系十分緊密。

            下一階段,上海及都市圈范圍內的城市應加快都市圈空間協同規劃的落實,建立都市圈合作機制,每年要有計劃安排等。希望上海都市圈成為全國都市圈規劃建設的樣板,并起到長三角城市群一體化發展的核心作用。

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