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            中國的都市圈應該更大更一體化

            2022-06-13 16:22 來源:銘心而論公眾號

            導讀

            只要認清這個規律,就會明白,城市群內部發展路徑的唯一可能性就是“從集聚中走向平衡”。而所謂的“虹吸效應”是直接把“集聚效應”污名化為“虹吸效應”。似乎是外圍城市被中心城市欺負了、虹吸了,但這種認識其實是不符合經濟發展的客觀規律的。

            5月6日,中央印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》,城鎮化建設和城市群建設,是未來中國區域經濟發展的兩個重大領域。當前中國城市群建設的主要障礙在哪里?如何在城市群建設的過程中,實現區域均衡?發展縣城與發展超大特大城市是什么樣的關系?

            借《徑山報告》課題組新書《大國金融的使命:金融服務新發展格局的實踐路徑》發布之際,原子智庫對話課題組成員、上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘,就金融服務城市群建設相關問題進行解讀。陸銘表示,中國當前城市群的發展最大的問題,還是地方政府的行政力量對城市群內部不同城市之間的一體化發展,存在著一定的障礙。中國未來的城市群,需要更多的以市場作為配置資源的決定性力量。陸銘同時認為,最終中國的戶籍制度改革將面向把戶籍變為在常住地登記的制度,使公共服務逐漸實現均等化,公共服務的資源按照常住人口規模來配置。

            以下為對話實錄。

            城市群建設中的主要障礙在地方政府

            原子智庫:《徑山報告》課題組在《大國金融的使命》一書中提到,要依靠超大規模市場優勢,推動城市群高質量發展。能否請您簡要介紹一下,當下中國城市群建設中的主要障礙都有哪些?

            陸銘:中國當前城市群的發展最大的問題,還是地方政府的行政力量方面,對于城市群內部不同城市之間的一體化發展,存在著一定的障礙。

            一方面行政力量對于資源配置的干預能力非常強;另一方面,地方政府具有很強的歷史傳統和自上而下的激勵,追求本地的GDP、招商引資和稅收的最大化。因此,如果在理想狀態下,城市群內部的不同城市之間,需要形成一個相互分工且一體化的發展格局,那么現實生活中,城市群內部的不同城市之間,實際上存在著產業結構的同構化、相似化局面,不同城市之間的行政邊界對于跨城市,特別是跨省的資源配置存在一定的障礙。

            在硬件方面,不同城市、不同省之間存在著道路等基礎設施的邊界效應。在軟件方面,不同城市之間,在招商引資的政策、部分生產要素配置的制度方面,也仍然存在著不能一體化的做法。比如直到現在,勞動力跨地區的流動仍然受到戶籍制度的制約。土地資源仍然受到建設用地指標配置的制約,導致了一些人口流入的地區,城市建設用地的供應相對不足;而在人口數量較少甚至流出的地區,建設用地又相對過多的現象。

            投資的回報在城鄉間、地區間也存在著明顯的差異。比如,一些投資回報不高,甚至債務嚴重的企業,因為還在創造稅收和就業,仍然得到了地方政府大量的扶持,產生了所謂僵尸企業的問題。金融資源的配置在不同的地區之間也仍然存在著明顯的障礙。比如,有些地方政府的融資平臺雖然債務已經很高,但仍然占有著大量的金融資源。由于類似種種的現象,導致城市群一體化發展存在著各種各樣的障礙。

            第二,在城市群和城市群之間,同樣也因為地方政府各自為政,導致城市群和城市群之間在功能的定位、產業的分工等等方面,也存在著一些非市場力量的干預。

            第三,規劃和實際的差異。中國已經出臺了一些城市群的規劃,但其實城市群的形成,是由中心城市帶動周邊的中小城市一體化發展的市場配置資源的結果。最近,我和鄭怡林、李杰偉利用上海評駕科技的汽車大數據考察了中國城市群發展的狀態,結果卻發現,城市群的實際形態跟行政規劃的城市群之間存在著一些差異,導致規劃往往不能反映實際經濟運行的真實狀態。

            舉個簡單的例子:在長三角地區,有一些城市和城市之間的聯系跨越了省級的邊界。比如南京周圍,在行政上屬于安徽的滁州和馬鞍山,其實跟南京的經濟聯系超過跟合肥的經濟聯系。但在傳統觀念上,卻認為滁州和馬鞍山是屬于以合肥為中心的安徽城市群,這就跟經濟發展的實際情況不太一致了。當前中國已經提出了要建設南京都市圈,實際上跨越了江蘇和安徽的省級邊界,那么這種現象有望在今后逐漸得到改進。

            中國的都市圈還應該更大

            原子智庫:為什么說與東京、紐約等城市圈相比,中國的大城市其實并不夠大?

            陸銘:在回答這個問題的時候,必須要明確一個基本的概念:在中國,當我們講到城市這個詞的時候,主要是指地級市和直轄市。地級市和直轄市下轄的縣級城市,我們通常所稱之為縣城。而世界上的其他地區,比如美國、日本和歐洲,他們所講的City(城市),其實僅僅相當于中國的縣級市(和一些大城市下轄的區)的概念。

            如果不做這個概念的區分,就會認為中國的一些市——尤其是一些人口比較多的直轄市和省會級的大城市,有動輒上千萬甚至2000多萬的人口——比國外的城市更大。其實這種對比是不科學的,比如上海市,在管轄范圍之內大約常住人口接近2500萬。而對比東京市,它的面積只有上海的1/3,人口1300萬。如果做這樣的對比,當然就會認為上?;虮本┑娜丝谔嗔?。

            其實,真正可以去比較的是都市圈的人口。所謂都市圈的人口,就是突破中心城市的行政管轄邊界,在半徑50公里,甚至80公里的范圍之內,緊密連接起來的大中小城市一體化發展的都市圈。在這樣的范圍之內,東京都市圈的人口超過3700萬,而上海及緊鄰上海的江蘇和浙江的一些縣級市加在一起,人口也只有3100萬。在這個意義上,就不能說上海的人口太多了。當然,這個“上?!笔侵干虾6际腥?。

            在第二次世界大戰之后這段亞洲城市快速發展時期,在城市向高處發展和擴張面積的過程中,軌道交通技術也日新月異,于是,在東亞地區出現了一些由核心大城市所帶動的現代化大都市圈。相對而言,在這個區域內進行跨國家的比較,要比把中國的都市圈發展跟歐美國家去做比較,更加具有可比性。

            其次,我在最近和李鵬飛的研究中也發現,當一個國家的不同城市之間的一體化進程有所加強的時候,一個國家的總人口越多,其圍繞大城市的都市圈的人口數量就會越大。也就是說,如果對標東京都市圈來考慮,中國某些特大城市所形成的都市圈,其實都是趨于保守的。

            原子智庫:中國未來重點建設的城市群應如何發展?

            陸銘:中國未來的城市群,需要更多的以市場作為配置資源的決定性力量,根據地理位置和發展基礎的差異,形成規模不同、產業結構各有特色的城市群。

            這其中最為重要的就是京津冀、長三角和粵港澳三大城市群。在中西部地區,也將發展出以成都、重慶為核心的西南城市群,以及以西安為核心的西北城市群和以鄭州、武漢為中心的中部城市群。

            其他地方還會發展出一些以省會級的城市為核心的小城市群,那么整個國家的不同規模的城市群形成優勢互補、產業各有特色、規模各有差異的一種城市群發展錯落有致的格局。

            總量集聚與人均平衡

            原子智庫:解決外來人口的市民化是當前城市群建設面臨的主要問題之一。解決這一問題的首要思路是否是放開戶籍管理?但這是否加劇區域間發展不平衡?同時使某些大城市承壓過大?

            陸銘:外來人口的市民化,不僅需要在戶籍制度上加快改革,促進勞動力在不同地區之間、城市農村之間進行有效的配置。還要在土地市場上,推動土地制度的相關改革,要讓城市建設用地的配置能夠跟人口流動的方向一致起來。在人口流入較多的地方增加土地供應;在人口流入較少甚至人口負增長的地方,進行建設用地總量的控制,或者建設用地的減量的規劃。

            同時相應的,在人口流動和集聚的過程中,在人口流入地要增加住房、基礎設施、公共服務的供應,來提高這些地區的經濟承載力和人口承載力。

            至于“擔心”其會影響區域間的平衡發展,這個問題說明,即便已經轉化為中國區域經濟發展的政策導向,在社會各界仍然沒有得到充分的理解。

            區域間的平衡發展,或者均衡發展,不是區域經濟在不同地區的均勻分布?,F代經濟發展包括制造業和服務業,是有強大的規模經濟效應的。所以,世界上任何國家,要么不要現代化,只要現代化,只要現代經濟具有強大的規模經濟,它在空間上的表現,就一定是經濟集中在少數地區。

            而且一個國家的經濟發展水平越高,經濟的集中程度也就越高。如果進行跨國的比較,中國的經濟在區域間的集中程度是低于發達國家的水平的。既然如此,怎么去實現區域間所謂平衡發展呢?單純追求經濟在地區之間的均勻分布是沒有意義的,也是和經濟發展規律相違背的。

            如果要尊重區域經濟發展的客觀規律,只能在人均意義上去追求區域間的平衡發展。換句話講,通過勞動力的自由流動,每一個地區在整個國家經濟中所占的份額和它在全國總人口當中所占的份額是大致相當的。注意,我講的是大致相當,不是絕對均等,絕對均等是做不到的。只要大致相當,那么每一個地區的人均GDP就大致相等。這個道路在我的一系列研究中,被稱之為“在集聚中走向平衡”。也就是說,總量是集聚的,人均是平衡的。

            2019年8月,在中央財經委員會第五次會議上,把中國區域經濟發展的道路概括為“在發展中營造平衡”。在中國經濟和社會發展的第十四個五年規劃中,又進一步表述為“在發展中促進相對平衡”。這說明中國在區域發展包括城市群發展中,已經充分認識到了現代經濟發展的集聚和平衡之間完全可以兼顧的客觀規律。但是顯然,在社會公眾的傳統思維中,仍然把均衡發展理解為均勻分布。由此也產生了很多對于統一大市場之下,區域經濟發展狀態的誤解。而這些誤解在本質上,跟全世界范圍內以及中國當前正在出現的發展趨勢是違背的。

            從數據上看,中國現在的區域經濟,不管是整個國家,還是南北之間、東中西之間,以及一些省份的內部,都在出現經濟和人口同步向少數地區集中,但不同地區的人均GDP差距在逐漸縮小的現象。只是這個縮小的過程不會一蹴而就,很可能還需要耗費20年甚至更長的時間,來達到發達國家那種人均GDP在地區之間大致相等的一種狀態。所以,在集聚中走向平衡、在發展中促進相對平衡的道路,也需要我們有足夠的耐心。

            至于大城市的壓力問題,如果我們在人口集聚的地方,能夠相應地增加住房供應、公共服務的供應、基礎設施的建設,就能夠增加城市的承載力,最終讓大城市發展成為都市圈。中央財經委員會第五次會議已經明確指出,要通過一系列改革來增加優勢地區的經濟和人口承載力,其實就是指這方面。

            當然人口集中也會帶來一些問題,但是這其中的一個核心選擇在于,當我們面對人口集中帶來的問題時,我們是去解決那些問題?還是解決集聚本身?如果解決問題,就是我所說的,在供給側增加住房、基礎設施和公共服務。特別是在住房方面,2020年中央經濟工作會議上,已經把住房政策轉變為因城施策,在一些人口集聚的大城市增加住房建設,增加租賃房對應的土地供應。這個政策思路就是正確且符合經濟發展規律的。反過來說,如果選擇“解決集聚”,那就違背經濟發展的客觀規律了。

            原子智庫:對于戶籍制度是否需要因城施策,您有何建議?

            陸銘:戶籍制度改革當前也正在逐步推進。所謂戶籍制度改革的因城施策,不是說在最終目標上也要有所差異。在最終目標上,中國的戶籍制度改革將面向把戶籍變為在常住地登記的制度,使公共服務逐漸實現均等化,公共服務的資源按照常住人口規模來配置。常住人口對于公共服務的獲取,不再跟個人的戶籍身份掛鉤。但是在這個過程中,改革也不能一蹴而就,所以在過渡時期,戶籍政策事實上就是因城而異的。

            實際上,當前在中小城市已經完全放開了戶籍。我們所講的戶籍制度改革,最后的堡壘是在城區常住人口500萬以上的特大和超大城市。即便如此,當前中央也提出,要進一步深化戶籍制度改革,確保在特大和超大城市,按照社保繳納年限和實際居住年限來作為積分落戶的主要標準。在符合條件的一些城市群,要率先實現積分異地累計互認。這樣一來,至少可以在城市群的局部率先實現人口自由流動,再逐漸過渡到全國范圍之內人口的自由流動。

            原子智庫:您之前曾表示,對于地區之間的差距不必過于擔心,更應該考慮人均GDP的差距。對此,能否請您再詳細解釋一下,為何對人均GDP差距的關注更為重要?

            陸銘:中國當下同時出現了兩個現象,其結果一定會導致不同地區GDP規模存在差異。首先,中國是個幅員遼闊的國家,不同地區客觀上存在著發展條件的巨大差異。城市和農村、平原和山區、產業發展區和生態保護區、距離港口比較近的沿海地區和遠離港口的內陸地區發展差異都非常大,加上現代經濟在少數地區集聚的特點,一定出現有些地方GDP的總量增長快于其他地方。

            與此同時,由于傳統的體制和觀念的障礙,中國城鄉之間和地區之間的勞動力自由流動直到今天也沒有完全實現。如果人口是完全自由流動的,那么地區之間人均GDP差距就會不斷縮小。但遺憾的是,勞動力流動并沒有暢通,但經濟的集聚已經發生了,所以中國就出現了地區間人均GDP差距高于其他發達國家的現象。

            我所說的不必要太擔心地區間的差異,是指當我們堅定改革信念,不斷地走向人口的自由流動,就會不斷縮小當前中國人均GDP在地區之間、城鄉之間的差距。這是客觀存在的趨勢,不以我們喜歡或不喜歡為前提。只要大家看看數據就會發現,人均GDP在地區間的差距、南北間差距、東中西差距、沿海內地差距、許多省內部的差距都在縮小。只不過這個縮小過程是緩慢發生的,不是一蹴而就的,當下的差距仍然很大。

            那么問題來了,地區間人均GDP差距在逐漸縮小,但客觀上當前人均GDP差距還比較大,在此情況下我們未來的道路應如何選擇呢?是繼續暢通國內大循環,特別是勞動力自由流動;還是去阻礙經濟的集聚,來追求地區間的“均勻”發展呢?走前者是一條康莊大道。同時在轉型期間,如果客觀上仍然存在地區間的人均GDP差距,可以通過轉移支付的方式去幫助欠發達地區共享整個國家經濟發展成果。但如果走后者,通過行政力量去促成地區之間經濟資源的均勻分布,那么就違背了區域經濟發展的客觀規律。

            事實上,在本世紀以來的20年間,中國已經做了相當大的努力,引導經濟資源向一些地理條件并不好的地方去集中,以此幫助欠發達地區發展。而客觀的結果是一些投資并沒有遏制人口流出的趨勢,比如,一些地區一邊加大投入,建設了很多工業園和新城,但一邊人口卻在進一步流出,呈現出地方政府債務高企、投資回報下降的局面。從整個中國經濟角度來講,出現了經濟資源配置效率低下的空間錯配問題。

            整個國家的投資,對于經濟增長的拉動能力是不斷下降的,債務是不斷攀升的,經濟增長的全要素生產率也是逐漸惡化的。如果我們想改變這樣的局面,意識到它的不可持續性,那么就必須暢通國內大循環,促進生產要素能夠高效的集聚,來給中國經濟的發展注入新的活力。

            告別“飲鴆止渴”

            原子智庫:資源總是會集中流向更富裕、發達的地區,在統一大市場建立后,是否會使得地方保護減少,從而更加減弱部分欠發達地區的財政收入,引發欠發達地區地方政府部門更為嚴重的債務問題?

            陸銘:統一大市場的建設,不是說會讓地方政府的地方保護減少,而是說必須加強市場的資源配置力量,減少地方政府對于地方的保護行為,來促成統一大市場的建設。換言之,在暢通國內大循環以后,生產要素的配置效率逐漸提高,可以產生做大蛋糕的效應,然后再通過轉移支付的方式來讓相對欠發達地區能夠共享發展的成果。

            面對地方政府債務,當前中國已經開始逐漸加強對地方政府債務總量增長的管制,通過中央政府代地方政府發債來降低地方融資成本,對于低效率的債務增長對地方官員的追責等等。多種政策并舉,能夠有效地緩解地方政府債務的增長,而對于一些伴隨著低效率投資的地方政府債務,必須逐步地打破剛性兌付。當然,這個過程會對地方財政狀況產生一定的負面影響。

            但如果不這樣做,而持續加大投入的話,就仿佛在飲鴆止渴。這種情況,我打個比方來形容,就好像我們在一個健康的機體上發現了一個病灶,那么擺在我們面前有兩條道路:第一,給這個病灶做手術,把病根去除掉,這的確會在短時期內給身體帶來疼痛感;第二,給身體打止痛劑,疼痛感可能是緩解了,但是卻有可能使這個病灶向更壞的方向發展。我相信面對這兩條發展的道路,所有的讀者都能夠做出正確的選擇。

            原子智庫:能否再請您解釋一下《大國金融的使命》一書中提到的“市民化特殊國債”?具體為解決哪些問題?本身是否能夠產生相應的收益?

            陸銘:我和鐘輝勇提出市民化特殊國債,我認為就是為了推進外來人口的市民化所發行的一種特殊用途的國債。它的背景是中國當前已經出現了人口向一些以大城市為核心的都市圈持續集中的趨勢。如果我們認識到了這種趨勢背后的客觀規律,就必須讓這些流動人口能夠享受公共服務、社會保障等平等的市民化待遇。

            但客觀上,在一些人口流入地,由于歷史遺留的問題,在公共服務、基礎設施等方面供給不足,其中最大的短板就是中小學。在一些人口流入的大城市,中小學的供給總量是遠遠跟不上流動人口的規模,而這樣大規模的流動人口,如果孩子不能和父母住在一起并在流入地上學,就導致其家鄉產生留守兒童問題,這成為中國經濟社會可持續發展的一個潛在的重大問題,亟需盡早解決,充分重視。

            同時,其他因人口流動需要考慮和解決的相關問題也不少,比如公租房、廉租房的提供,以軌道交通為主的基礎設施的建設,還有醫院等公共服務的提供等等,這些都要花錢。而地方政府的財力總量總是有限的,為了加快市民化的進程,就要增加基礎設施、公共服務等的供應。

            那么,若能夠借助于金融市場,能夠發行特別國債,就可以加大跟市民化進程相應的這些投資,如果這些投資投在人口流入的地方,加快了市民化的進程,就可以促進經濟發展的速度和質量,產生新的經濟發展的成果和相應的稅收。反過來又可以把今天我們借的債在未來盡快的還掉,或者是邊還邊借。只要借的債是用在人口流入所帶來的真實需求上,就不怕未來還不了,因為它是以持續增長的需求為基礎的。這就是我們一直所說的,以金融作為杠桿來推進城鎮化、市民化進程。

            我們真切地希望這個建議能夠得到有關決策部門的采納,尤其是考慮到當下中國經濟面臨著國際國內各種復雜因素的沖擊,疊加新冠疫情的影響,出現經濟增長率持續放緩的趨勢。那么,通過金融的手段,借助于杠桿來撬動市民化和城鎮化的進程,對于中國中長期經濟和社會的可持續發展具有重大意義。

            原子智庫:不同城市間的發展水平存在較為明顯的差異,以金融服務城市群建設中,最需要注意哪些潛在的金融風險?

            陸銘:我認為,最重要的金融風險就出現在人口流入和人口流出的兩端。在人口流出地最大的金融風險是在過去的一段時間里,圍繞著城市建設有大量的投入,包括建房子、工業園,還有基礎設施,而這個投入背后有大量是地方政府的負債。地方政府搞的一些建設,包括土地的開發,又通過金融系統轉化成為了一些理財產品,被社會公眾所持有,如果這些投資沒有得到相應回報(有些地方甚至也不可能再有回報,因為人口持續流出,已經出現了一些投資的過剩),那么,就有可能引發地方政府債務無法償還,以及相應的理財產品違約等現象。

            而有些地方很可能還沒有充分意識到,因當地各方面條件的制約已經不適合進行進一步擴張了,但還在持續的加大投入,這又是我剛才所舉的“打止疼針”的情況,雖然這種做法在短期內也許會掩蓋一些問題,但隨著時間的推移,它可能造成更多、更復雜的一系列問題。

            第二個風險與房地產相關。由于一些地方土地和住房的供應不足,導致了高房價。在居民購房的過程中,高房價伴隨著高杠桿,居民的負債率很高,如果隨著經濟增長的下滑,一旦產生大規模的收入萎縮和失業的現象,就有可能在一些高房價地區出現“斷供”現象,從而有可能觸發房地產領域里的金融風險。

            總結一下,在人口流入地和人口流出地,潛在的金融風險的成因是不一樣的。在人口流出地是因為過量的投資加上債務,再加上人口流出而導致的;而在人口流入地則是因為長期存在的供給不足,導致房價已經很高,一旦出現杠桿率高,經濟增長越下滑就可能產生房地產領域的金融風險。

            “集聚效應”不能被污名化為“虹吸效應”

            原子智庫:在《大國金融的使命》一書中有提到建設發展“中心-外圍城市”體系。在您的實踐觀察中,外圍城市是否有能力逆轉大城市的虹吸效應?面對核心城市周邊三四線城市的發展困局,有怎樣的最優解法?

            陸銘:區域經濟發展里面的“中心-外圍”體系是由于經濟發展的強大規模經濟效應所導致的。一個城市之所以能夠成為中心城市,往往是由單個因素或同時幾個因素疊加所產生的。

            第一,優越的自然地理條件。例如一個城市是沿海大港口或者沿江港口。第二,有深厚的歷史積淀。例如一些大城市特別是省會城市,往往是所在區域自然條件最好的地區,在以前歷史上就是國都,長期以來,從歷史到今天一直是比較大的城市或者區域性的中心城市。第三,因為特定歷史時期的機緣發展而來的新興大城市。例如,深圳借助了改革開放和鄰近香港的優勢,發展到今天成為一個超大城市。再如,鄭州,由于作為鐵路樞紐的特殊性,加上被定為了河南省會,它便從一個曾經的小城市逐漸發展為一個千萬級人口規模的大城市。

            這里的“中心-外圍城市”體系即大中小城市在一個省市、一個國家的空間格局里形成一個體系,然后在規模經濟、集聚經濟的力量之下,產生人口和經濟持續向大城市周圍都市圈集中的趨勢。

            以上是區域經濟發展和城市群發展的客觀規律。只要認清這個規律,就會明白,城市群內部發展路徑的唯一可能性就是“從集聚中走向平衡”。而所謂的“虹吸效應”是直接把“集聚效應”污名化為“虹吸效應”。似乎是外圍城市被中心城市欺負了、虹吸了,但這種認識其實是不符合經濟發展的客觀規律的。

            正如我之前所講的,城市群內部中心和外圍的人均GDP差距是在縮小的。只是因為這個過程還比較長,所以看上去,在當下人均GDP的差距還沒有達到或是縮小到發達國家的那種低水平差距的狀態。

            至于外圍城市是否可以逆轉所謂的“虹吸效應”。除非發生重大的技術變革和制度變遷,比如技術變革方面,如果真的有一種技術使得水運被陸運取代了,那么國際貿易的方式將發生變化;或者中國的改革開放終止了,不再參與全球化了,那么中心和外圍的關系也會發生變化。但是這兩種情況都不太可能發生。

            在穩定的技術和制度環境之下,城市體系的中心外圍結構是相當穩定的。這時候在城市群內部,就要看一個地方跟中心城市之間的距離遠近,距離中心城市比較近的那一些地區,就通過融入以中心城市為核心的都市圈來一體化的發展。例如,最近中央印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》,其中就把縣城劃分成了五類,第一類就是距離中心城市比較近的那些縣城,要加快發展融入以大城市為核心的都市圈。在產業鏈上,這些距離中心城市比較近的一些中小城市,就融入以大城市為核心的整個產業鏈,來共同一體化發展,各自具有各自的分工,相互的協調和配合。

            那么,遠離核心大城市的一些地方,因為自己的區位條件相對來說比較差,那么它的比較優勢之處就是為整個國家的發展和城市群的發展來發揮糧食安全、生態安全和國家安全的保障功能。其相應的人口也不需要太多,對于這樣的一些城市,人少反而可以提高城市的人均資源占有量和使用量,以此來提高人均GDP水平。

            原子智庫:您剛剛也提到了,5月6日,中央印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》(以下簡稱《意見》)。能否舉例說明發展縣城與發展超大特大城市群的關系是怎樣的?縣城的發展對于城市群的發展的促進作用具體體現在哪些方面?

            陸銘:正如以上所講的,要看縣城是怎樣的區位條件。如果一個縣城距離大城市很近,例如,上海周圍有蘇州管轄范圍之內的昆山和太倉這樣的縣城,就完全可以融入以上海為中心的都市圈發展,事實上現在就已經是這樣的狀態。以昆山為例,它雖然是一個縣級市,但是它的人口規模已經超過200萬,比很多地級市的人口規模都要大,那么像這樣的地方就完全可以發展制造業,跟上海的研發、設計等現代服務業相配合,形成一個完整的產業鏈。

            除了制造業以外,都市圈之內的一些農村地區也可以逐漸的推進城市化,然后為城市提供承載更多經濟與人口的空間,例如發展居住休閑都市型的旅游,即便保留一些農村地區,這些地區的功能也會逐漸轉向生態、休閑、文化、旅游等,而不僅僅是種蔬菜或者糧食,那么這樣一來的話就可以在都市圈范圍之內形成更好的融合發展的趨勢。這里,有一個關鍵的認識問題,就是發展大城市周圍的都市圈,實際上就是通過吸納更多的外來人口,為欠發達地區的人們做貢獻。

            而那些遠離沿海地區或遠離本區域中心城市,甚至有可能處在高原或者山地的地區,包括城市群外圍的一些縣城,它們的發展之路應該選擇壯大自己的特色產業,如發展農業或者生態旅游,而一些資源型的地區甚至有可能已出現資源枯竭的趨勢,還有人口負增長的問題,那么更應該尋求轉型發展之道。但話又說回來,有些地方出現人口的負增長也未必是壞事。就像之前所講的,如果當地的人口在從事農業、旅游和自然資源相關的活動,那么人口的減少,反而有可能促進這些地區相關產業的規?;同F代化。

            原子智庫:作為城市之間的銜接點,縣城如何為居民提供更好的發展機會和生活條件?縣城“補短板強弱項”的重點在哪里?

            陸銘:中國的縣城差異非常大,籠統的講縣城如何補短板、如何發展是沒有意義的。事實上,這次的《意見》就已經對縣城如何發展分了五類,是非常先進的提法和分類。當然,國家層面的這些政策導向的變化,是政府和學術界不斷努力的結果。我們通過研究告訴決策者和社會公眾,一個城市、一個地區的發展,就是要充分考慮到當地的自然地理條件、資源條件等各方面的客觀條件差異,不能籠統地搞“一刀切”式的發展。如果讓我再解讀一下此次的《意見》,我會再次強調,縣城至少被劃分了五類。

            第一類即靠近大城市的縣城,融入大城市為核心的都市圈,推進相關的城市化、工業化和產業鏈。對于一些人口眾多的特大和超大城市,如果中心城市出現了資源的緊缺,那么可以在周圍的縣城也加大公共服務的供給能力,使得整個都市圈的人口承載力能夠增加。

            第二類是有特色產業的縣城,一些地方有自然資源優勢,另一些有歷史人文積淀等等,憑借此類資源來發展特色產業。例如浙江的塊狀經濟,再如山東曹縣發展的漢服文化相關產業,這些產業的產業鏈延伸不會很長,也并不一定需要離核心大城市很近,卻能在這些縣城里得到較好的發展。又如一些邊境城市發展的邊境產業,如邊境旅游。

            第三類即發展農業或者為農業提供配套的縣城。

            第四類是以生態相關產業為主的縣城。

            第五類是有可能出現人口負增長的一些縣城。這些縣城要轉型發展,如果人口持續減少,就需要對一些建設用地進行減量的規劃,公共服務需要向當地的中心城區集中。

            總的來講,有一些人口流入的地方,要補的短板是要增加基礎設施、公共服務的投入,在制度上要轉型,加快外來人口的市民化。而在人口流出地,就不是補不補短板的問題了,而是現存的基礎設施、公共服務、產業園、新城的過剩問題。所以,要因地制宜的發展和轉型,甚至有些地方要做減量規劃。如果說真要補短板,也應是在制度上補。要順應剛才講到的區域和城市的發展規律,要讓生產要素的配置更加符合經濟發展的規律,而不是地方的“長官意志”,在沒有條件的地方盲目加大投入,最后只會導致地方政府債務不斷增長,這其實是一種不可持續的低質量發展模式。對人口流出的地方,中央政府和省級政府要幫助他們提高公共服務和生活質量。

            當前,在中國出現“在發展中促進相對平衡”的大趨勢里,全國各地都應該牢固樹立全國一盤棋的觀念,共同建設全國統一大市場,來為整個國家一體化、現代化的發展形成優勢互補的區域經濟發展格局。在這件事情上,大中小城市、小城鎮和農村都應根據地方的比較優勢各司其職,而不是各自為政。


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