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            徐輝:新時代的都市圈及超特大城市空間治理思考

            2022-02-21 14:25 來源:中國城市規劃

            導讀

            2021年9月30日下午,2020/2021中國城市規劃年會暨2021中國城市規劃學術季“論道規劃二十二:數字化支持城市群協同發展”在線上成功舉辦。學會城市規劃新技術應用學委會委員,中國城市規劃設計研究院中規智庫建設研究中心主任、教授級高工徐輝應邀作了題為《新時代的都市圈及超特大城市空間治理思考》的主旨報告。

            報告人 | 徐  輝  學會城市規劃新技術應用學委會委員,中國城市規劃設計研究院中規智庫建設研究中心主任、教授級高工

            一、超特大城市群是未來國家現代化治理的核心載體

            縱觀近200年來全球城鎮化的浪潮,與技術的進步息息相關。過去200年間三次大的技術進步和迭代,每一次都帶來了不同國家城鎮化的飛速進步。當前我們所探討的背景是信息互聯、數字技術的新技術浪潮,我們國家正好又處于后城鎮化的階段,如何結合信息化的浪潮,推動城市和區域的治理,是非常重要、關鍵性的話題,將影響我國未來城鎮化、城鎮群的未來二三十年總形態和空間建構的體系。

            過去20年,大城市、尤其是超特大城市是支撐我國經濟發展的重要載體。我國城市(地級以上城市城區、縣級市)以占國土面積0.85%的空間,集聚了64%的常住人口,創造了75%的經濟總量、95%的技術創新能力。同時,剛剛發布的統計局數據顯示,2020 年底,我國超大城市(及以上)21座,占全球的1/5,較2000年增長一倍多。實際上,過去20年空間增長為主導模式,但未來20年是否延續這樣模式,答案顯而易見,當城鎮化達到63%以后,不可能延續量上的快速擴張。但是,技術的進步,特別是數字化技術進步,對未來整個城鎮群,超大城市和區域將產生新的不可估量影響。此外,人口進一步向城市群和中心城市集聚,城鎮發展更為集約、高效。將我國六普、七普人口進行區域分布進行對比,發現城市增長,特別是城市群的增長,核心不在沿海地區,增長的總量已經轉移到中西部地區。過去二三十年都是沿海,未來30年不一定是沿海,中國是一個大國,我們可能還是要回歸到五千年大國歷史上區域發展的平衡格局。在這樣的大背景下,整體的設施建構,特別是未來新基建的區域重構都會將影響城鎮體系、城鎮網絡的布局。

            我國超大城市總體上是高強度、高人口密度開發的,這一特征是國外很多國家沒有的,只有東亞國家有。我國超特大城市中,深圳、長沙、西安、成都高人口密度(每平方公里超過1.5萬人)城區面積比重超過30%。東京、倫敦等城市的高人口密度的城區面積占比不超過15%,這意味著我國的確是一個土地集約緊湊利用相當好的國家。在這樣的背景下,我們探討超大城市的區域化,都市圈城鎮群,它的強度所帶來的設施布局和單位土地能耗、碳排、水耗等,都會有著與其他國家不一樣的基本前提,我們的規劃應對,在吸收西方發達國家的區域規劃的理論基礎上,也應適合中國國情。

            中規院深圳分院在珠三角進行了長期跟蹤研究,發現中國在逐步形成世界級的都市連綿區,即巨型網絡城市群。巨型網絡城市群是由高度關聯的產業、創新、社交群落形成的群體,該群體不是按照大中小的金字塔層級,而是以相關的街鎮、功能區為單元的一種扁平的網絡空間體系,因此網絡空間體系和信息化技術相融合,未來很有可能形成一種新型的、巨型社交型的網絡城市群地區,從而帶來治理思維方式和治理手段的新嘗試。

            二、我國超特大城市群面臨挑戰及區域的關系

            1.高密度、高開發強度下超特大城市面臨的挑戰

            一是高強度、高密度開發下的安全韌性短板突出。直觀而言居住密,服務不足。我國高層高密度住宅用地占比超過10%的城市有重慶、深圳、西安、鄭州、廈門、福州等。雖然當前北京、上海提出了區域功能疏解的概念,但是未來30年里,我國超大城市和區域城市群的關系可形成一種相對有機、分散聚集相結合的模式,推動超大城市安全韌性問題的解決。

            二是高密度“攤大餅”擴張模式逐步闡釋生態綠隔,城市“通透性”指數下降,引發熱島效應擴大化,造成城市舒適度下降。未來需要通過通風廊道的劃定等治理手段加以解決。

            三是超特大城市公交分擔率、綠色交通出行比重偏低,但碳排水平遠高于歐美同規模城市。目前中國走的是美國模式,而非歐洲和日本模式,小汽車比重高,公共交通、綠色交通,特別是軌道交通比重偏低,巴黎的公交分擔率76%,而我國,如北京目前不到60%,差距明顯。

            四是超特大城市的軌道交通覆蓋密度、延伸度與世界城市還有較大差距。從同一比例尺下對比東京23區和北京、上海、成都、西安、武漢的老城區地鐵站密度,在TOD相對發達的東京23區,軌道線網密集而緊湊,且已經形成了站點密度從核心區向周圍地區逐級遞減的空間分布特征,而我國城市的核心區軌道網還不夠密,郊區的軌道網的延伸也不夠長,這些是下一步我們需要思考超大城市和區域聯動關系的一些出發點。

            2.超特大城市與區域的關系

            結合最近國家“十四五”提出的都市圈尺度探討超大城市和區域的關系。經過過去20年的行政區劃調整,我國40座城市中的市轄區半徑在30公里以內的由22座減少為8座,30-50公里的由14座變為12座,而50公里以上的由5座增加至20座。50公里半徑接近東京灣尺度范圍,所以我國的城市本身就是一個大的都市圈概念。此外,我國超特大城市目前通勤絕大部分未超出市域范圍。從數據分析來看,我國除北京,大部分超大城市極限通勤半徑一般在30-40公里范圍內,相當比例中心城市的通勤圈范圍沒有超出市域行政區范圍。這與東京、紐約、倫敦不同,這些城市是小市,范圍小,而中國是大市。因此我們在統籌區域交通時需要分層級,在市域范圍內的為通勤,跨出市域,在都市區、城市群層面的為1小時交通圈。我們在做相關都市圈規劃中提出了分層次引導要求。

            通過大數據分析,當前受中心城市經濟輻射、轉移產業經濟影響的外圍圈層可達100-200公里,物流聯系范圍50-80公里,產業經濟的區域聯系日趨緊密。同時休閑經濟需求旺盛,北京、廣深、上海、成都的周末休閑經濟圈達到80-100公里,黃金周旅游圈150-200公里,更接近于1小時交通圈。創新網絡方面,京津冀、長三角、粵港澳、中西部都市圈等總體上在100-150公里范圍內,中西部地區初具創新節點體系。公共服務方面,公共服務設施從城市中心到外圍逐步遞減,在兩市的交接跨界地帶最低,這一點表現尤為明顯。

            3.以都市圈形態來推動超特大城市的區域協同治理

            通過以上城市和區域關聯尺度相關數據和對比的分析,我們發現,中國城鎮群空間治理第一步需要解決的問題是,在北上廣深和周邊不超過150公里,中西部的城市不超過100公里的尺度上,來談區域協同治理,特別是在基礎設施布局、產業布局,以及生態空間管控方面等要首先加強引導。同時,提出以下幾方面協同治理策略。

            策略1:從區域層面上統籌生產、生活、生態空間,構建“緊湊、集約”的城鎮空間體系,構建創新產業,營造綠色開敞空間,構建綠色經濟與生態服務體系。

            策略2:構建以一小時交通圈為支撐的都市圈格局,把城鎮群分解為若干都市圈,都市圈再帶動周邊相關次中心城市和中小城市,再進一步拉動城鎮群的發展。

            策略3:順應都市圈發展規律,逐步控制中心城市的工業倉儲用地,在都市圈范圍合理疏解;統籌創新鏈、供應鏈下的基地布局。未來產業基地應向區域層面上,特別是向50公里范圍進行疏解,將50公里內范圍更多留給中心城市的創新空間、生產服務業空間,將園區更多的向周邊的中小城市和次中心城市協調。在編制超大城市的國土空間規劃時,降低中心城市的工業倉儲用地比例尤為關鍵。

            策略4:以城市存量更新引導空間結構優化調整,促進中心城區—新城新區重構“中高密度、多中心”功能體系。由相對集中的高密度、高強度開發轉變為中高密度和多中心的中心城市治理架構。

            策略5:引導以軌道網+公交體系相互銜接支撐的綠色交通體系。在高密度中心與中高密度郊區建立快捷,以軌道交通為主的交通網絡。同時,在都市圈的外圍加密公交線網,并與市郊鐵路相銜接。

            策略6:發揮數字技術紐帶、連通的積極作用,實現都市圈的綠色低碳發展。

            策略7:建立都市圈發展動態監測平臺,特別是對空間開發績效,資源利用效率、生態保護等方面的規劃評估,為跟蹤區域變化,提供更科學動態的監測,提供有力支持。

            供稿單位:深圳市城市規劃設計研究院有限公司,深圳大學建筑與城市規劃學院

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